Posiblemente, en los próximos días, uno de los temas centrales de discusión en el Congreso será la aprobación del Proyecto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2023.
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El proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo para el año 2023 fue de Q112.3 mil millones y ascendió a Q113.9 mil millones luego de que la comisión de Finanzas Públicas y Moneda del Congreso de la República le hiciera unas modificaciones e hiciera su dictamen, que presentó al Congreso para su discusión (iniciativa 6135) lo que sería mayor al 14% del producto interno bruto (PIB). Sin embargo, según lo señalado por CIEN, en los artículos 104, 117 y 118 se hacen ampliaciones por Q2,235 millones, con los que el mismo ascendería a Q116.2 mil millones. Lamentablemente, no queda claro cuál es el monto máximo total que podría ampliarse el presupuesto del año 2023, pues los artículos 113, 121 y 129 representan saldos de: a) Ley de Infraestructura Estratégica; b) Ley Temporal de Desarrollo Integral y c) Saldo pendiente de ejecutar de los recursos extraordinarios asignados en 2022 a los Codedes, ya que se desconocen los montos de los saldos a que hace.
Partiendo del proyecto de prepuesto original para 2023 por tipo de gasto, 68.1% es para Funcionamiento, apenas 17.6% para Inversión y el resto (14.2%) para Deuda Pública. El presupuesto es sumamente rígido en su gasto debido a las asignaciones constitucionales y algunas leyes. Se encuentra entre los más rígidos del mundo. Imagínese que, de cada Q10, más de Q8 ya están comprometidos. La falta de flexibilidad no permite asignar recursos acordes a las necesidades actuales del país. Resaltan las Remuneraciones que representan casi una tercera parte, Obligaciones a cargo del Tesoro con un 16%, Servicio a la Deuda 14%, IVA Paz con 15% y apenas un 14% de los recursos es flexible. El desafío es cuando diferentes grupos de presión desean esos recursos sin importar las prioridades de Guatemala y lo peor es cuando los políticos ceden.
Por el lado de los ingresos, al país aún le falta hacer un esfuerzo para lograr de forma sostenida la carga fiscal establecida durante los Acuerdos de Paz del 12%. Para el año 2023 se establece una carga tributaria del 11.2% del PIB (75.3% del presupuesto con más de Q80 mil millones). Los analistas del CIEN estiman que el monto estimado de ingresos tributarios para el ejercicio fiscal de 2023 podrían estar en un rango de Q84 mil millones a Q94 mil millones, lo que significa que va en aumento, aunque insuficiente, ya que por un lado tenemos cada año déficit fiscal y por otro lado se tiene la menor carga tributaria de América Latina y el Caribe.
Al no alcanzar los recursos tributarios para el presupuesto presentado, se debe acudir a más deuda. Lo que ha sido una pésima práctica es que el fisco se ha estado endeudando para financiar gasto de funcionamiento. Este se ha incrementado en la última década. Del total del endeudamiento público, en el período 2004-2007, el 1.6% del gasto se financió con crédito, esta proporción aumentó a un 12.3% en el año 2021. Incluso se ha llegado a utilizar deuda pública para financiar el gasto del recurso humano. El saldo de la deuda pública en el año 2021 fue equivalente al 30.8% del PIB, un monto muy superior al registrado en ejercicios fiscales anteriores al año 2020.
Es de resaltar que el incremento en pago a remuneraciones obedece en su mayoría a los pactos fiscales de condiciones de trabajo que se firman en distintas instancias públicas. Es importante mencionar los ministerios de Salud y Educación, lo que ha provocado un aumento en sus presupuestos, pero no en mejoras sustanciales en los servicios públicos. Continuamos con un sistema de salud disfuncional y no tenemos evidencia de la disminución de la prevalencia de la desnutrición crónica. Por otro lado, el Ministerio de Educación no introdujo prácticamente ninguna innovación en el modelo educativo durante la pandemia, lo que provocó abandono y falta de aprendizaje de las niñas, los niños y los jóvenes.
Algo importante de anotar es que con el Proyecto de Presupuesto para el año 2023 se pretende legislar sobre otras leyes. En particular se legisla en torno a la misma Ley Orgánica del Presupuesto, la Ley de Contrataciones y la Ley de Servicio Civil, así como para regularizar temas contables.
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Tres recomendaciones de corto plazo respecto al presupuesto: 1) Eliminar la mala práctica de financiar gastos de funcionamiento con deuda y los artículos que establecen proveedores, 2) No aprobar asignaciones que no siguieron todo el proceso presupuestario ni los artículos que realizan ampliaciones presupuestarias de manera anticipada; de ser necesario hacer ampliaciones en 2023, deben presentarse las propuestas en el siguiente año con la debida justificación técnica, y 3) No incluir las obras de inversión que no cuenten con una opinión técnica de “aprobada” o que no aparecen en el Sistema Nacional de Inversión Pública.
En el mediano plazo al menos son necesarias estas seis recomendaciones: 1) Eliminar gradualmente las asignaciones presupuestarias con destino específico y simultáneamente acompañar de mayor responsabilidad por el logro de resultados. 2) Reformar las leyes que generan rigidez presupuestaria (por ejemplo, la Ley del IVA) y no emitir nueva legislación que comprometa recursos de impuestos específicos. 3) Incrementar la recaudación tributaria para lograr la suficiencia de recursos para que el Estado cumpla con sus obligaciones. Importante crear un espacio de discusión con un sólido compromiso político para tratar los temas estructurales y estratégicos de una política fiscal integral. 4) Es urgente contener el crecimiento de la participación del gasto de funcionamiento. Debe ponerse límite financiero a los pactos colectivos y que los aumentos salariales sean basados en el mérito y resultados. 5) No financiar el gasto de funcionamiento con crédito público. Idealmente, la deuda debería utilizarse exclusivamente para financiar inversión pública. 6) Acelerar la recuperación de la participación de la inversión pública en el presupuesto de egresos, pero en proyectos que previamente cuenten con los estudios que garanticen su calidad y eficiencia. ¿Cómo se podría discutir el prepuesto de forma amplia? ¿Cómo mejorar la inversión pública? ¿Está de acuerdo con los pactos colectivos?
